最近,李克强总理主持召开的国务院常务会议,确定了深化铁路投融资体制改革,筹措和落实建设资金的政策措施,明确设立铁路发展基金,拓宽建设资金来源,吸引社会资本投入,使基金总规模达到每年2000亿元至3000亿元.
不久前,笔者获悉铁路发展基金设立方案已获批.方案中将早已决定取消又屡屡展期的铁路建设基金作为"十二五"期间的基金资金构成部分,由中铁总公司作为出资人代表征收,该基金的运作也由中铁总公司独资或控股设立基金管理公司负责.这意味着铁路建设基金还将至少存续到2015年年底.
铁路建设基金的由来
新中国成立后,铁路成为工业化建设中的重点,铁路建设由国家投资.1980年开始,外国政府和世界银行贷款在铁路基本建设中逐渐发挥作用,国家预算内的投资比重由此下降.1985年,国家全面实行投资拨改贷政策,铁路建设资金几乎全部实行贷款.随着改革开放的不断深入,多年累积的深层矛盾也开始暴露:社会总需求超过社会总供给,在上世纪80年代发生了严重的通货膨胀.
事实上,我国社会经济生活中的矛盾不仅有总量方面的,更为突出的是结构方面的,甚至有些行业不仅不能采取紧缩政策,反而应采取扩张政策,例如铁路运输业.调研数据显示,从1984年到1988年,我国的总货运量增长了37%,平均每年增长8.2%,而铁路货运量仅增长16.8%,平均每年增长4.2%,大大低于同期工业平均每年增长17.8%的速度;当时的铁路货运装车满足率只有65%左右,"瓶颈"行业特征非常明显.所以,在"七五"计划中把包括铁路运输在内的交通运输放在优先发展的位置.然而,这一决策面临"两难"选择:一方面铁路运输要求优先发展,加大资金投入;另一方面是治理整顿,紧缩财政支出和紧缩银根,尤其是1988年后,通货膨胀率使铁路建设成本加大、经营利润下降,铁路建设资金存在巨大缺口.
在这种情况下,有人提出通过调高铁路运价提取铁路建设基金的建议并被国务院采纳,旨在解决"八五"期间国家计划内重大铁路工程资金问题的"铁路建设基金"应运而生.1991年2月25日,铁道部发出第484号电称:"经国务院批准,自1991年3月1日起调整铁路货物运价.对属调价范围的整车货物按每货物计费吨公里2.5厘,对按轴计费的自轮运转工具按每计费轴公里7厘的调价幅度单独计算调价部分的运费,在货票上单独填写,在收入报表上单独列报,作为铁路建设基金上缴铁道部."后经多次调整,到1998年4月1日,吨公里建设基金增加到3.3分,增长了12.2倍.该标准一直沿用至今.
路建设基金设立以来,随着提取标准的不断提高,铁路运输量的不断增加,以及新建铁路不断投入营运,每年提取的基金总额不断增加.1991年约100亿元,2010年达606.92亿元,近几年均维持在600多亿元的水平,2013年为625.8亿元.相关统计数据显示,1991年3月至2013年年底,铁路建设基金累计征收额达9678.93亿元,其中,40%以上是从煤炭产业征收的;2014年预算数为657.09亿元,其累计总额将突破万亿元大关.
在市场经济体制没有完全建立,资本市场发育不成熟的体制转轨时期,政府按法定程序设立铁路建设基金有其客观必然性.实践也证明,铁路建设基金对解决铁路建设投资不足、负债过重、行业亏损等问题功不可没,对整个国民经济"瓶颈"问题的解决起到一定的作用.而随着客观条件的变化,具有临时应急性质的铁路建设基金完成历史使命后,该取消时要取消.遗憾的是虽几次明确取消但又屡屡展期至今.
"欲去还留"的铁路建设基金
早在2002年,国家财政部下发《关于公布保留的政府性基金项目的通知》(财综〔2002〕33号),将铁路建设基金延续到2005年底.
"一石激起千层浪",处于全行业亏损恶劣形势下的煤炭企业不满意这种做法,强烈要求尽快取消铁路建设基金;特别是2003年一篇发表在《中国煤炭报》上的研究报告《"铁路建设基金"存在问题及解决思路》在中央电视台早间新闻播发后,把取消铁路建设基金的呼声推至高峰,并由此引发了一场大讨论.
报告认为,出于实现短期铁路建设目标而设立的铁路建设基金长期存续是不合理的.一是它的存续与社会主义市场经济体制不相适应,违背了市场经济平等竞争的基本原则;从多种经济成分提取的铁路建设基金,通过铁道部门投资形成一元产权,难以从道理上讲清楚,而且与政企分开、政府职能转变的改革总趋势相悖.二是其与西部大开发政策相矛盾.西部的铁路运输里程是全国平均数的2倍多,这一政策加重了西部企业的负担,直接影响了西部经济的发展;同时由于减少了地方税基,间接减少了西部地方财政收入,与西部大开发政策取向相矛盾.三是其加剧了行业收入分配不公.煤炭产业在铁路建设基金中的贡献超过40%,煤炭企业职工平均工资相对交通运输、电力等行业职工工资普遍偏低,尽管如此,中、西部重点煤炭企业每年被提取的铁路建设基金都超过了企业税后利润.四是其影响了煤炭企业的安全生产.铁路建设基金的提取,导致不少小煤窑及一些经营困难的国有煤矿安全性资金投入不足,煤矿安全事故不断.五是其与WTO规则和我国的入世承诺相矛盾.按照WTO的"反补贴原则",不允许成员政府或任何公共机构向一个企业或产业、或一批企业或产业提供财政资助或任何形式的收入或价格的支持.铁路建设基金明显地违背了WTO的这一原则.六是其将导致煤炭进口增加.铁路建设基金的存在,使北煤南运比从国外进口还要贵.其结果是,一方面使得西部煤炭企业大量的煤炭运不出、卖不掉,另一方面随着南方煤炭进口的增长,还要用掉大量宝贵的外汇,应及早引起政府的警觉.报告主张停止实施铁路建设基金提取政策,至于铁路建设资金不足,可通过发行铁路建设专项国债、国铁企业可转换债券等方式解决.
反对取消的观点认为,由于国民经济新的发展要求,铁路建设需求不断增大,铁路建设资金持续紧张,铁路建设基金在很大程度上缓解了这一矛盾."八五"期间,铁路建设基金用于铁路基本建设资金为615亿元,在整个铁路建设投资构成中超过50%,"九五"期间,开发银行加大了贷款力度,铁路建设基金用于铁路基本建设的资金为879亿元,在整个铁路建设投资构成中超过1/3,平均来说铁路建设基金占投资42%以上.按当时铁道部安排,2003年至2007年建设总需求是4500亿元,2011年至2015年达到5000亿元,2016年至2020年需要6000亿元到7000亿元,总体上约为1.7万亿元至1.8万亿元,筹集如此之多的资金是相当困难的.由于找不出更好的替代办法,在铁路融资困难、铁路管理体制尚不到位的背景下,铁路建设基金有存续的必要,是现实情况下的无奈之举、体制下的权宜之计.
2005年展期到期后,财政部于2006年1月下发《关于处理18项到期政府性基金政策有关事项的通知》(财综函〔2006〕l号),将铁路建设基金展期到2006年底.2007年1月,财政部在《关于延续农网还贷资金等17项政府性基金政策问题的通知》( 财综〔2007〕3号)中又提出,铁路建设基金予以保留,此次没有设定新的执行期限.
铁路建设基金作为铁路发展基金的征收与使用需要公开透明
2005年6月,国务院《关于促进煤炭工业健康发展若干意见》(国发〔2005〕18号文件)下发.在该文件的指引下,煤炭产业逐步摆脱困境;加上国际国内经济形势景气度较高等多因素的共同作用,煤炭经济形势好转.在这一新的形势下,煤炭企业把主要的注意力放在了获取资源、争取项目、提高产能、提高产量上,取消铁路建设基金的呼声也不像前期那样强烈.
风云突变.2011年11月,煤炭经济形势出现拐点,此后煤炭企业经营状况每况愈下.2012年,国家能源局在总结山西省开展煤炭工业可持续发展政策措施试点经验的基础上,提出了坚持以清费立税为主线,推进煤炭税费制度综合改革的建议,其中包括取消铁路建设基金.时任国务院副总理的李克强同志对此也做出重要指示.马凯副总理于2013年4月11日在北京召开的研究经济形势的座谈会上提出,煤炭企业负担重的问题没有得到根本解决,尤其在煤价下滑的形势下,全国有13个地区继续征收煤炭价格调节基金,建议进一步加大清理涉煤不合理收费力度,根据资源赋存条件制定差别化的煤炭税费政策及研究扩大增值税的抵扣范围,积极解决煤矿企业遗留问题,并要求发改委牵头,财政部、税务总局、国资委,按照职责分工来做好此事.
令人遗憾的是,推进煤炭税费制度改革虽已部署2年有余,但一直是"雷声大雨点小",推进工作迟缓.
毋容置疑,国务院常务会议明确设立铁路发展基金的思路是正确的,因为我国铁路建设关系重大,资金需要通过一些可能的方式来积极筹集.但我们认为,包括铁路建设基金在内的铁路发展基金在征收、使用上要合理合规、公开透明,适度考虑被征收方的利益,同时,推进铁路建设基金改革,争取早日取消.这样做有几点好处:
1.有利于减小征收的阻力
铁路建设基金设立的初衷是用以"解决'八五'期间国家计划内的重大铁路建设工程的资金问题".事实上,这一历史任务早已完成,而且相关产业及其管理部门要求取消该基金的呼声很高;政府也曾多次明确取消该基金,但又屡屡展期.而且,之前征收了可称得上是巨额的铁路建设基金,煤炭企业做出了巨大贡献,但巨额投入并未得到相应回报.在这种情况下,企业难免有些怨言.如果要继续征收铁路建设基金,理应适度考虑煤炭企业的利益.
2.可促进全面深化改革
《国务院关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》(国发〔2013〕33号)提出:"要不断完善铁路运价机制,稳步理顺铁路价格关系."而铁路建设基金以与运价捆绑的形式征收,造成了铁路运输价格的扭曲,不利于市场化铁路运价的形成,与当前的铁路运价改革取向不符,也有悖于十八大报告提出的"使市场在资源配置中起决定性作用"的精神.中国铁路总公司作为企业,成为铁路建设和经营的主体,却承继了铁道部征收铁路建设基金的职能,这种"企政不分"的做法,与全面深化改革的背景格格不入.进一步的改革,显然有助于改变这一局面.
3.有助于中铁总公司管理水平提高
煤炭企业一向识大体、顾大局,作为基金出资方,煤炭企业肯定会配合铁路建设基金的征收工作,问题是把具有公益性质的政府基金交给中铁总公司管理运营,显得有些不伦不类.在这种情况下,铁路建设基金的征收与使用必须公开透明,这样才能使基金的出资方信服.而这个过程,可以推动中铁总公司提高自身管理水平.
铁路建设基金设立之初,主要用以解决"八五"期间国家计划内的重大铁路建设工程的资金问题;展期之后,该基金继续用于国家计划内的大中型铁路建设项目及相关支出;而近年来大量的铁路建设基金用作注册资本金,真正用于铁路建设投资的比率已经很低.公开透明也有助于改变这一状况.
我们的建议
1.按照铁路投融资体制改革和以"清费正税"为主线的煤炭税费综合制度改革精神,痛下决心,尽快取消铁路建设基金或明确取消的具体时间表.
2.进一步深化铁路投融资体制改革,按照4月2日国务院常务会议精神解决该基金取消后的资金短缺问题.创新铁路建设债券发行品种和方式,引导银行等金融机构积极支持铁路建设,扩大社会资本投资规模.
3.若暂时保留铁路建设基金并将其作为铁路发展基金资金构成部分,应坚持"公开、公平、公正"的原则,将铁路发展基金交由中立的基金管理公司,实行市场化运作和管理.
941817479
